A cidade e o Centro: aplacando a vingança do mercado
MARCOS CAPOBIANCO*
A discussão da dinamização econômica da grande cidade e das intervenções nas suas áreas centrais e estratégicas envolve a questão das relações (parcerias) público-privadas, e requer a consideração de algumas idéias, recorrentemente analisadas nos últimos dez anos, e oportunas face à discussão de um Plano Diretor e da própria reabilitação do planejamento.
As áreas centrais das grandes cidades ganham hoje grande destaque em função de pelo menos dois fatores: o repovoamento e a dinamização estética e ambiental. No primeiro caso – para o incentivo do crescimento habitacional do Centro –, o aproveitamento da infra-estrutura instalada (transporte, energia, telecomunicações etc.) é um dado importante, mas o outro gume da faca são os riscos inerentes à geração de tráfego, aos adensamentos e prejuízos (deseconomias) decorrentes de mais aglomeração. Deve ser monitorado com extremo cuidado. Com base nos dados da Pesquisa Origem/Destino/1997 concluiu-se que "o temor da total paralisia viária da capital não é nada desprezível, quando se projeta o violento acréscimo de veículos individuais que deverá tomar de assalto o já sitiado sistema de vias da metrópole paulistana". (Benvenuto, 1999). Mas, sem dúvida, a recuperação de prédios degradados para moradia popular deve ser incrementada, pois, além de solução social, melhora a paisagem e contempla o meio ambiente e a saúde pública.
O segundo fator é a percepção crescente da importância da paisagem e da qualidade ambiental dos espaços públicos centrais para o bem-estar do cidadão (como direito humano coletivo, de última geração), e como pressupostos para uma política de turismo. O benefício ao cidadão fica mais claro quando se conhece o impressionante afluxo diário de gente em direção ao Centro durante o dia, e o seu retorno para os bairros desde o fim do dia. São milhões de indivíduos, num colossal movimento de sístole/diástole.
Recentemente urbanistas afirmaram: "...as interpretações da abrangência física e da natureza espacial e funcional dos problemas das áreas centrais não podem dispensar, sob pena de tornarem-se inadequadas ou mesmo superficiais, uma abordagem integral do funcionamento metropolitano. O problema da decadência de áreas urbanas centrais, conjugado aos projetos de estruturação metropolitana, desdobra-se em um conjunto de questões decisivas para a prática do urbanismo contemporâneo" (Meyer; Grostein; Biderman, 2001).
Após analisar Die Grossstadt, de Otto Wagner, que dizia que "o que influi decisivamente na imagem [lato sensu] da cidade é a sua fisionomia", Carlos Andrade complementa: "Se o eclipse do espaço público é o principal sintoma da crise da cidade modernista, a alienação cada vez maior das massas na construção do seu habitat sinaliza a esterilização da cidadania. A perda da forma urbana é também um esquecimento da cidade enquanto comunidade cívica, o esvaziamento de seus conteúdos simbólicos e a redução dos espaços urbanos a seus aspectos estritamente funcionais". (Andrade, 1995)
Há pouco tempo, o presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil citou Vilanova Artigas: "A felicidade de um povo se mede pela beleza de sua cidade". Força de expressão, mas é verdade que beleza também faz o habitat prazeroso, a qualidade de vida.
José G.Simões Jr. (Simões, 1994) assinala que "a revitalização urbana é uma tendência crescente nos anos 90, visando cada vez mais a qualidade de vida – aliando a recuperação ambiental e paisagística à restauração do patrimônio cultural – numa proposta mais participativa, na qual desde o cidadão comum até o empresário são envolvidos no processo". E lembra que em São Paulo percebeu-se que "investir só na periferia, esquecendo-se do centro era partir de uma premissa falsa, pois era justamente nessa área central que muitos moradores da periferia passavam a maior parte do seu tempo, durante o expediente de trabalho". O importante será "procurar estabelecer o correto equilíbrio na relação de parceria público/privado".
Áreas centrais de cidades no mundo todo têm sido amiúde objeto de políticas de revitalização para reverter deterioração e decadência. Há casos emblemáticos, como Baltimore, Barcelona e Birmingham, e outros, como Lisboa, Berlim, Amsterdam, Montpellier, Seattle. No Brasil foram significativas as intervenções em Salvador (Pelourinho), Curitiba, São Luiz (Projeto Reviver) e Rio de Janeiro (Projeto Corredor Cultural), dentre outros. Em São Paulo intervenções mais pontuais, como a requalificação do Anhangabaú, a implantação de bulevares, as intervenções na Luz, representam um ganho de qualidade dos espaços públicos da área central. Todavia, não tiveram o condão de alavancar (como um master project) um processo de transformação peremptório da região.
Para que a municipalidade não arque com todo o custo das intervenções de revitalização, ela cria parcerias com o setor privado, inclusive através de mecanismos de venda do direito de construir além do normatizado, e reinvestindo os recursos obtidos em programas sociais ou na própria melhoria dos espaços públicos. A "venda de excepcionalidades" causa polêmica à esquerda, mas já foi adotada inclusive pela primeira gestão do Partido dos Trabalhadores, em São Paulo, e está na proposta do Plano Diretor da gestão atual, do mesmo partido: operações urbanas, requalificação urbana e captação de parte de ganhos imobiliários para prioridades coletivas urbanas.
No âmbito metropolitano coube à Emplasa elaborar em 1994 o Plano Metropolitano da Grande São Paulo-1994/2010 (PMD-GSP, 1994). O Plano situa São Paulo como cidade mundial, já inserida na rede dos fluxos dessas megacidades. Dentre as 84 diretrizes propostas para a RMSP estão aquelas que apontam para a "requalificação de espaços", a "proliferação de empreendimentos multifuncionais de grande porte", "pólos terciários fortalecidos, novos pólos/descentralização", "tendência à criação de complexos empresariais, intensivos de capital", "reciclagem de áreas degradadas", "a parceria público/privado viabilizará operações de renovação urbana: recuperação, revitalização ou reurbanização" (PMGSP, 1994).
Se o centro é importante também por ser o destino número um dos turistas em qualquer cidade, um centro revitalizado por obras de restauro, reconstrução, requalificação e implantação de novas referências notáveis pode ser elemento catalisador de mudanças para uma melhor qualidade de vida dos moradores, e impulsionador do turismo e da economia. No caso de Boston os resultados impressionam. Logo no primeiro ano pós-revitalização (1978) a cidade recebeu dez milhões de visitantes (semelhante ao que recebeu a Disneylândia no mesmo período). Em meados dos anos 80 já eram 16 milhões por ano, correspondendo a mais de três vezes o recebido pelo México ou pelo Havaí.
Certas intervenções, embora mais localizadas, também produzem alavancagem importante, como nos casos de Nova York (Battery Park), Londres (Docklands), Berlim (Potsdam Platz) e outros. São importantes os elementos-âncoras e obras notáveis. Londres e Manchester passam por radical processo de criação de "símbolos emblemáticos de sua modernidade", em que se está investindo cerca de "US$7bi, em duzentas obras monumentais" (revista Veja), como o Domo do Milênio (80.000m?/US$1 bi), a nova galeria Tate Modern (US$200 mi), o Jardim do Éden (estufas equivalentes a 35 campos de futebol), a Roda Gigante Olho de Londres (135m de altura), dentre outros, já inaugurados.
David Harvey (Harvey, 1996) percebeu que foi ao longo dos anos 80 e 90 que se deu a mudança do modelo, ou estratégia de gestão, que chama de gerencialista, para a empreendedorista ou empresarialista dos governos locais, que corresponde a um conjunto de ações nas instituições e nos ambientes construídos urbanos, para alavancar a vida econômica. Com a expansão do neoliberalismo, adveio maior competição entre empresas, países e também entre cidades; reforma do Estado; desindustrialização; desemprego estrutural; convicção na racionalidade do mercado e diminuição do poder de controle do Estado Nacional sobre os fluxos financeiros internacionais. Segundo Harvey, como resultado dessa nova realidade muitos governos locais optaram pela negociação direta com os capitais financeiros internacionais, e procurando aumentar e divulgar os atrativos e as vantagens comparativas potenciais de suas cidades.
Ele identifica no empreendedorismo: a atração de pontos externos de financiamento; as parcerias público/privadas em projetos urbanos; ações pontuais desencadeadoras de efeitos imediatos e decisivos, como a criação de vantagens para a produção de bens e/ou serviços, melhoramentos dos ambientes urbanos, com inovações culturais, de consumo e de entretenimento, controle de áreas como pólos tecnológicos, distritos industriais de ponta, infra-estrutura avançada de comunicação e transportes etc.
Castells e Borja (Castells & Borja, 1996) assinalam que, aí, a cidade passa a ser protagonista (ator econômico-social complexo) e assume definitivamente a centralidade na criação e dinamização de bens simbólicos e do bem-estar de sua população. Em relatório apresentado à Conferência Habitat II, defenderam a importância do que chamam de Plano Estratégico de Cidade, que busca definir um Projeto de Cidade.
O projeto de cidade deve mobilizar atores públicos e privados e os cidadãos; concretizar-se em medidas implementadas de imediato; construir ou modificar a imagem da cidade ("o valor de marca e de dinâmica com relação ao exterior"). Propõem a ampliação do campo de atuação, das competências do governo da cidade, e entendem que "a promoção econômica da cidade requer a colaboração com outros atores públicos e privados, porém com iniciativa própria, no desenvolvimento de zonas de atividades empresariais...campanhas internacionais que atraiam investidores e visitantes...oficinas de informação e assessoria a empresários e investidores locais e internacionais etc."
Colocam mesmo como destaque a definição de grandes obras públicas financiadas pelo Estado para recuperação de áreas obsoletas; definição de novas figuras de planejamento que o vinculem à execução de projetos; execução conjunta com outras administrações e com agentes privados de grandes operações de desenvolvimento urbano; e de reabilitação de centros antigos, planos de uso etc.
Castells e Borja citam grande número de cidades que implementaram o planejamento estratégico e o projeto de cidade. No caso da Europa, essa visão consolida-se nas Conferências das Eurocidades, em Rotterdam (1986) e Barcelona (1989). É importante notar que em 1993 a Comunidade Econômica Européia criou o Comitê de Regiões, que integra os governos regionais e das cidades: "reconheceu, finalmente, as estruturas institucionais dos governos locais".
O modelo proposto por Castells e Borja contempla o social, prevendo moradia popular e urbanização básica; saúde e ensino não universitário; programas de geração de emprego; oferta cultural; além de "extensão da cidade à periferia (o que inclui monumentalização, comunicação, centralidades urbanas e descentralização administrativa)". Note-se, ainda, que é prioritário o processo participativo na definição de conteúdos.
François Ascher (Ascher, 1998) entende que do pós-guerra até meados dos anos 70 ("trinta gloriosos") o planejamento cumpriu seu papel, mas ao longo dos 80 o neoliberalismo pôs em cheque os planos urbanísticos. Procurou-se "impor o market lead planning (em lugar do town planning), onde é o mercado que decide o crescimento, e o poder público apóia as suas escolhas, corrigindo eventualmente os seus excessos". Todavia, a situação muda a partir do final dos 80, quando ficam evidentes as dificuldades para aplicação de um modelo liberal nas cidades européias, e o laissez faire tentado passou a ser repelido pelo próprio setor privado, como na Inglaterra, onde, em 1991, reivindicou e conseguiu o "reforço legislativo do planejamento urbano e a instauração de regras mais rígidas e, por isso, mais seguras para garantir seus investimentos". Na França ocorreu o mesmo : a onda liberal fez com que os planos elaborados nos 70 fossem questionados e modificados nos 80. Mas o crescimento explosivo do imobiliário urbano nos 80 revelou as limitações da parceria público-privada. Já no final dos anos 80 dá-se uma progressiva reabilitação da intervenção dos poderes públicos no planejamento e ordenamento urbanos. O planejamento que surgiu daí, conforme Ascher, foi o do "projeto de cidade, um urbanismo flexível e uma atividade permanente de negociação".
Ascher defende "projetos urbanos em vez de planos diretores"; "miscigenação funcional e polivalência das cidades; marketing urbano." Deve-se reconstruir permanentemente uma parte das estratégias ou das táticas, a fim de aproveitar as oportunidades; é considerar as regras não como objetivos a respeitar por si próprios, mas antes como instrumentos; fazer adaptações ou reconfigurações estratégicas (p. ex., para não perder um investimento, que poderia ir para outra cidade). Ascher posiciona-se muito mais claramente nesse aspecto do que Harvey e Castells & Borja (e também do que Borja & Forn). Sugere uma liberalidade maior, como Nuno Portas, que confessa: "Hoje o urbanismo é altamente negocial. Sei que a palavra é perigosa, mas assumo-a. O urbanismo é negocial, pois contrata como empresa a vida para as cidades. Oferece inúmeras contrapartidas e os interessados oferecem à cidade outras tantas" (Portas, 1993). Mas todos reconhecem a emergência da postura empreendedorista da cidade, da parceria público-privado e do planejamento incremental.
Embora mais pessimista, Mark Gottdiener raciocina como Harvey: "A cidade tem experimentado uma certa retração da esfera econômica sob seu domínio, e agora deve concorrer com outros lugares pela oportunidade de abrigar atividades geradoras de valor". Uma "intensa concorrência entre lugares por novos recursos econômicos tem forçado uma mudança fundamental nas relações políticas do governo local". As políticas públicas urbanas tradicionais redistributivas viriam perdendo espaço e "os regimes municipais têm passado a promover um ‘bom ambiente de negócios’ e o subsídio ao crescimento", via redução de impostos, dinheiro barato via bônus, subvenções, criação de superagências de desenvolvimento e parcerias de todo o tipo.
No início dos anos 90, também E. Preteceille diagnosticava : "O planejamento perdeu sua centralidade hegemônica, e o Estado central se atribui um papel secundário na economia em relação a uma dinâmica de reestruturação, onde a legitimidade principal é afirmada pelo lado da empresa...".
No livro A Cidade do Pensamento Único – Desmanchando Consensos (Vainer, Maricato e Arantes, 2000) os autores alertam para os riscos do modelo analisado. A massa de deserdados, mormente nas periferias, deve ser a grande prioridade. A dinamização cultural e da estética urbana pode ser o Cavalo de Tróia portador de negócios de desfavorável relação custo/benefício coletivo, e mesmo de discutível agregação de valor cultural e turístico. A discussão deve envolver setores que historicamente postam-se em defesa da ética na gestão pública, para coibir esses problemas e para evitar o viarismo e o monumentalismo, em detrimento do foco no déficit social.
Carlos Vainer cita o caso do plano carioca como uma "bem orquestrada farsa, cujo objetivo tem sido o de legitimar orientações e projetos caros aos grupos dominantes da cidade." A cultura também, segundo Otília Arantes, pode ser o novo (cultural turn) grande pretexto para justificar grandes intervenções e grandes negócios imobiliários na cidade. Poderia até ter papel de entorpecimento da consciência crítica face aos conflitos sociais.
Rose Compans, do IPPUR-FRJ, radiografa o Plano Estratégico da cidade do Rio de Janeiro e conclui que as estratégias (projetos) no setor de infra-estrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e telecomunicações foram priorizadas em detrimento daquelas que tratavam de emprego, da qualidade de vida e democratização da Administração Pública. Teria havido nítida "inversão privilegiada de recursos públicos no atendimento das exigências (estratégias) do setor privado", no plano carioca (Compans, 1997). Em outro trabalho ela diz que essas estratégias "se traduzem em inversões volumosas de recursos públicos, provisão de equipamentos urbanos e operações imobiliárias destinadas apenas a certos tipos de usuários, aos executivos das grandes empresas e às novas camadas profissionais ‘estratégicas’ do terciário avançado". E pergunta: "O alto custo social desta priorização de gastos orçamentários por administrações locais..., onde existem déficits sociais há décadas acumulados, é compensado pelo dinamismo econômico resultante da inserção aos fluxos econômicos globais?" (Compans, 1999).
Comparando experiências de renovação urbana nos EUA, Heitor Frúgoli Jr. conclui que "Assim, articulam-se intervenções urbanas de caráter mais pontual, muito marcadas pela aliança entre interesses do capital e do poder público, num contexto de crise tanto da perspectiva modernista – que era a de tentar criar, com todas as contradições, soluções sociais de caráter abrangente –, como do próprio poder público, basicamente sua incapacidade gradativa de investimentos sociais. Isso resulta em processos marcados por práticas excludentes, já que, entre outras coisas, tais intervenções estão sobretudo norteadas pelo mercado, tendo como público preferencial as classes médias e altas" (Frúgoli, 2000).
Ana Clara T. Ribeiro vê também que "o turismo transforma-se em justificativa e meta de intervenção pública, legitimando interesses e envolvendo segmentos sócio-espaciais...deixando dúvidas com relação ao caráter salvacionista que tipifica o discurso construtor da expectativa de expansão do turismo" (Ribeiro, 1995).
É verdade, os grandes problemas urbanos decorrem sempre, por um lado, da derrogação ou da desregulamentação espúria das limitações legais ao exercício do direito de construir, quando o interesse individual submete o coletivo; e decorrem, por outro lado, da pobreza – num quadro de segregação urbano-social que, por evidente, tem sido detectado por muitos, e ganho diversos nomes: fragmentação, polarização, segmentação, dualização, insularização, duas velocidades etc. Daí a solução dos problemas urbanos advir, primordialmente (além da evolução da consciência política e do combate à corrupção), das políticas sociais e redistributivas especialmente federais. Mas, sem nenhum controle sobre o exercício do direito de construir e sobre o mercado imobiliário pelo poder público, "a competição para rendas de monopólio do solo urbano distorce o desenvolvimento racional das cidades... Impossibilita o planejamento urbano adequado, por que permite que especuladores ajam como atores que decidem o crescimento futuro" (Gottdiener, 1996).
Por outro lado, verifica-se que muitas posições que embasam essas políticas urbanas ("pós-modernas") e esse Planejamento Estratégico em questão não são refutadas por grande parte dos estudiosos, urbanistas e planejadores, e inclusive por administrações progressistas.
Mas impõe-se a discussão com a sociedade sobre os meios de intervenção no mercado imobiliário e sobre o limite da participação do poder público, o limite da flexibilização do planejamento, da regulação, vale dizer, da sustentabilidade.
Conclusão
Não se é pura e simplesmente contra parceria, cultura e turismo, mas deve-se precaver em circunstâncias espúrias, onde há vícios público-privados como o clientelismo e a corrupção. Daí concluir-se que em situação de governança com a marca da honradez e da honestidade, não há por que repelir estratégias nesse rumo.
Veja-se o caso de São Paulo, administrada por partido de esquerda, onde as prioridades são saúde, educação e moradia; já tem cerca de treze Operações Urbanas programadas, e tem como diretriz a captação da mais-valia, transferindo parte dos ganhos imobiliários para reduzir o déficit social (Sempla, 2002).
Sintonizada com a idéia da promoção (image making) e da dinamização econômica da cidade, a prefeita tem discutido a realização de eventos internacionais.
A prefeitura de Santo André (do mesmo partido) simplesmente comprou a vila de Paranapiacaba (centro ferroviário construído pelos ingleses em 1856, tombado pelo Condephaat e em processo no Iphan), antevendo o seu potencial para agregação de valor turístico ao município. A vila custou R$ 2,1 milhões e receberá R$18 milhões de investimento para restauro, recuperação de infra-estrutura e adequação a uma atividade turística mais sólida (Livre Mercado, 2002).
As intervenções do Governo do Estado na região central da Luz, em São Paulo, estão conformando um pólo de raro valor turístico e cultural, pela riqueza arquitetônica e como patrimônio histórico, e pelos novos espaços criados para a arte e o entretenimento, com destaque para a Sala São Paulo, o Museu do Imaginário/Memorial do Cárcere, a Pinacoteca do Estado e o Museu de Arte Sacra. Agora caminha-se para a consolidação da área, com a revitalização da Estação da Luz e a aplicação de U$ 8 milhões oriundos do BID (maior parte), da União, do Estado e da Prefeitura.
A expressão idade da inocência do capitalismo foi cunhada com refinada verve e precisão imagética por Rolf Kuntz, ao se referir ao welfare state, predominante no fordismo, isto é, aos trinta gloriosos (1945/1975), época do capitalismo com alguma face humana (Kuntz, 1995).
A outra expressão, vingança do mercado, remete a Marcus André B. C. de Melo, falando sobre o acirramento das contradições e do caos social exatamente no período seguinte, da acumulação flexível (Melo, 1991), mostrando, diríamos, que, não havendo mais razões para a sublimação de suas pulsões tanáticas, o mercado libera os instintos do individualismo e da cupidez, no vale-tudo do liberalismo deste fim de século.
Sobre a evidência da existência da vingança do mercado, seus reflexos na urbanidade e os controles atuais, os textos de Harvey, de Castells & Borja e de Ascher não deixam dúvidas. Por outro lado, sobre os riscos do deslumbramento com o empresarialismo/PEC, como vimos, não faltam alertas.
Ao dizer que qualquer melhoria "será eventualmente eclipsada por essa crescente crise do desenvolvimento desigual", Gottdiener nos faz lembrar que, sendo a receita per capita da cidade de São Paulo miseravelmente insuficiente para financiar o seu desenvolvimento (US$ 368, contra US$ 1.110 de Buenos Aires ou US$ 5.256 de Tóquio), não haverá futuro algum enquanto não se corrigir os desequilíbrios horizontais e verticais do federalismo fiscal brasileiro (e, no âmbito local, a consciência social não submeter o self interesting, impondo medidas como, por exemplo, os IPTUs progressivos). Veja que na Suécia o município gera 72% dos recursos públicos, enquanto no Brasil gera cerca de 13%. Então não há mesmo saída sem criativas medidas desencadeadoras de dinamização econômica e especialmente de atração externa de investimento no município, que, se estiverem destinadas à terceira e quarta gerações dos direitos – direito à cidade e ao acesso ao patrimônio público, histórico e ambiental (Sachs, 1998) – e de modo geral a melhorar padrões de acessibilidade e mobilidade, já terão valido a pena.
Portanto, nova realidade mundial, mesmas carências sociais e pior situação fiscal; mas, em certos lugares, com maior transparência, ética e controle social. Aí é possível um jogo limpo.
Tomando-se como premissas intocáveis a preservação do espaço público, do patrimônio histórico e do meio ambiente e a salvaguarda dos recursos financeiros públicos, que devem atender prioritariamente as carências existentes primordialmente nas periferias, há que se cuidar das centralidades, podendo-se adotar os novos padrões de dinamização urbana aplicados mundo a fora, adaptando-os à nossa realidade, com estrito controle social das relações público-privadas.
*Antonio Marcos Capobianco é sociólogo da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa).
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